本质是一种“科技悬赏”

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》，在提到完善科技创新体制机制时，明确提出要实行“揭榜挂帅”等制度。揭榜挂帅，其本质是一种“科技悬赏”，是通过高额悬赏金征集科技创新成果的方式，属于对于科研活动的事后资助。“榜”是企业共性技术需求以及社会公益性技术需求，“揭榜”则是以成果兑奖，实现对应景性、共性以及公益性技术需求的精准对接，“帅”是能够解决问题的企业、团队或专业人才，“挂帅”则体现了不问出身、不设门槛的人才政策。

国际上，作为政府科研资助的重要手段之一，科技悬赏已有300多年历史，第一个政府科技悬赏可以追溯至1714年由英国政府设立的经度奖。之后的两三百年里，在航空、航海、生物、医药、机械、化学、农业等多个科学技术领域又设立了百余项政府科技悬赏。截至目前，已有美国、英国、德国、法国等十余个国家的政府先后设立了诸多影响深远的政府科技悬赏奖，极大地促进了科技创新。

瞄准前沿科技领域和重大应急攻关项目

在我国，近两三年来，“揭榜挂帅”“科技悬赏”已经逐渐写入地方政府政策文件。2017年，武汉东湖高新区为推进“资智回汉”计划，在全国首创“光谷科技悬赏奖”，面向全球招标，寻找能实现技术攻关的项目成果;2018年，深圳为有效解决全市企业在自身研发过程中遇到的各种技术困难和技术需求，主办国际性“深圳科技悬赏赛”，发现并吸引尖端技术和产业技术人才，助力深圳全球科技产业创新中心建设;2018年，宁波发起584项技术需求涉及“悬赏”金额8.5亿元的科技悬赏。2018年，工信部发布《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，来揭榜的高校、科研院所和民营企业等达上千家。同时，广东、湖北、云南等地都在实施揭榜制项目。

“揭榜挂帅”作为针对解决关键核心技术难题而设立的一种制度，它并不适用于所有技术项目和领域。挂出来的榜单应强化问题导向，主要集中在前沿科技领域和重大应急攻关项目，聚焦国家发展战略，围绕技术战略发展重大需求，同时兼顾科学发展规律和科研人员的兴趣。根据对目前我国各省市出台的政府“揭榜挂帅”榜单，各地榜单主要集中于人工智能、大数据等互联网领域、能源工业领域，还会涉及生物医药等方面。此外，各省市揭榜项目也根据各地具体情况而有所区别，如山西多集中于能源行业，发布了关于开展农村(农户)用煤清洁取暖技术揭榜的公告等，围绕能源技术革命和制造业高质量发展等重点领域关键核心技术需求，发布揭榜项目，改善当地生态环境;深圳印发《关于以“悬赏制”方式组织开展“新型冠状病毒感染的肺炎疫情应急防治”应急科研攻关的工作方案》，以此加快推出抗击疫情的科技成果，实现科学防疫，体现了“揭榜制”的应急性。

推行过程中仍有难点需要突破

“揭榜挂帅”制度作为一种新型重大科研项目资助方式，其推行过程中也需要突破一些难点。

找对人至关重要。这里的“人”包括三方面:悬赏技术需求提出方，这关系到“标的”质量高低，起到技术方向性把控的作用;技术揭榜者，这关系到技术完成度;专家团队，这关系到技术提炼、标准提出以及结果评审。

需要完善金融支撑环境。“揭榜挂帅”制度需要科研团队预先投入一定研发费用进行预研工作，而各种前期研发费用对于独立个体和中小型企业来说却是最大的问题，“揭榜挂帅”实施方需要考虑如何完善“揭榜方”的资金支持环境，最大限度地调动潜在创新团队参与“揭榜”。

规则的设定和目标应尽可能清晰。这直接关系到“揭榜挂帅”制度实施的成败，而对“悬赏标的”的问题界定、技术指标设计本身是一个对研究问题精细化的过程，需要专家的智识。

需要科学设计揭榜失败方的利益补偿机制。由于较多的参与者对同一个项目进行预研，则无可避免会导致重复性劳动，如果缺乏科学合理的揭榜失败方利益补偿机制，有可能会影响科研团队参与“揭榜”的积极性。

需要处理好四对关系。揭榜标的到底应该是政府定制还是公开征集;评选时到底是方案比拼还是成果比拼;揭榜方与揭榜项目之间是“一对一”还是“多对一”的权衡;前期选拔与后期监管和应用的关系。

(作者系中国科学学与科技政策研究会理事、中南财经政法大学公共管理学院副教授)